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探討扶貧開發立法必要性和緊迫性
2016/5/5 22:27:29  供稿人:邵陽三農網

消除貧困是人類社會發展到今天仍然需要面對和解決的世界性問題。自國家開展大規模、有計劃的扶貧開發工作以來,我國扶貧工作取得了顯著成績,但隨著社會經濟情況的不斷變化,扶貧工作的不斷深入,現有扶貧工作模式中的一些不科學、不適應、不適合、不可持續、不和諧的矛盾日漸突出,亟待引起各級黨政部門高度重視并采取切實措施加以解決。加快扶貧開發工作的立法既是黨中央,國務院、湖南省委、省政府的明確要求,是兩個為期十年的扶貧開發綱要和這次中央關于脫貧攻堅決定的迫切需要,是社會各界的多年呼聲,更是扶貧對象的強烈企盼和全面建成小康社會和社會主義法制體系建設的重要內容之一,是規范扶貧開發工作并使之有法有依的重要標志,就扶貧開發工作立法的必要性和緊迫性顯得十分必要,以期促進新時期扶貧工作水平和扶貧開發效益的提高,這是一件非常有效的事,與大家交流和參考。

一、扶貧開發工作的意義需要法律來保障

1、扶貧開發立法是構建和諧社會的內在要求。我國近30多年來的扶貧開發,為經濟發展、政治穩定、民族團結和社會進步做出了巨大的貢獻,全面促進了社會和諧。扶貧是新農村建設、脫貧致富、構建和諧社會的基礎,實施扶貧開發立法是構建“四個全面”的基礎,內在要求。一是從法律上明確扶貧開發的決策和實施,有利于向全國人民和國際社會表明黨和政府消除貧困、共同富裕的政治意愿,更加有利于凝聚民心,穩定社會。二是從法律上明確扶貧開發工作的方針政策、實施步驟和方法,有利于更好地滿足貧困人口最基本的需求,解決他們最關心、最直接、最現實的利益問題,促進農村貧困地區廣大群眾與社會的和諧。三是從法律上明確扶貧的重點,有利于支持革命老區、少數民族地區、中西部自然條件特別惡劣地區,為不同地區和不同民族之間的和諧做出貢獻。四是從法律上明確扶貧的社會責任,有利于通過機關定點扶貧、東西扶貧協作和社會力量參與等方式,加深社會不同成員之間的了解和信任,促進社會諒解和溝通。五是從法律上明確扶貧開發的社會地位,有利于堅持自然資源開發和人力資源開發同步進行,堅持開發與資源保護、生態建設相結合、與計劃生育相結合,更好地促進資源、人口和環境的良性循環,推動資源開發與環境保護雙重目標的實現。我們要通過扶貧開發立法,把扶貧工作提高到以民為本,實現可持續發展,完善社會主義制度,促進社會和諧,防止扶貧工作邊緣化的高度。
    2、扶貧開發立法有利于貧困群眾獲得自我發展的能力。扶貧開發立法從法律上規定自身總體戰略,有利于貧困群眾獲得自我發展的能力。一是有利于貧困群眾自力自強。通過扶貧開發立法,明確扶貧的工作步驟和措施,讓貧困群眾切實感受到黨和政府對自己的幫扶,使他們獲得自信心和自尊心,激發他們自力更生、艱苦奮斗的精神。二是有利于扶貧政策的連續性。用法律的形式規范扶貧開發方針政策、實施原則和具體措施等,有利于堅持開發式扶貧方針,從根本上改善貧困群眾的生產生活條件,并堅持自然資源和人力資源開發并舉,實現貧困群眾穩定增加收入,讓貧困群眾長期受益。三是有利于讓貧困群眾融入社會整體。貧困群眾在參與扶貧開發的過程中,通過參與決策、參與項目實施與管理,實現人與人的平等交流,逐漸融入社會整體,促進社會和諧。四是有利于特困群體的自我發展。從法律上明確開發式扶貧和農村最低生活保障制度,避免了相互取代、相互排斥的現象發生,更加有利于形成相輔相成、互相促進的關系,使扶貧開發工作的目標更準確,力量更集中,效果更明顯,從而有利于提高貧困群眾自我發展、自我積累的能力。
      3、扶貧開發立法為全社會支持扶貧工作提供法律保障。扶貧開發是一項社會化系統工程,需要全社會的共同努力,通過嚴密的法律制度,明確扶貧的法律地位、領導責任、目標管理責任、資金投入責任和社會支持責任,有利于強化社會共同的認知,從而為全社會支持扶貧開發工作提供法律保障。一是強化法律地位。緩解和消除貧困,最終實現全國人民的共同富裕,是社會主義本質要求,是中國共產黨和人民政府義不容辭的歷史責任,如果從法律上予以明確,并采取相對應的措施,其執行力將大為增強。二是強化領導責任。從法律上明確各級領導掛帥、黨政“一把手”負總責的領導責任,有利于形成領導親自部署、親自督促、親自檢查的齊抓共管的工作機制,真正做到扶貧開發工作有人問、有人抓、有人管,確保扶貧開發工作健康發展。三是強化目標管理責任。從法律上明確扶貧開發工作在文明建設中的重要地位,并納入文明建設目標管理責任制,對扶貧任務和目標,逐級分解,層層簽訂扶貧開發責任狀,有利于實行責任追究制,一級抓一級,抓具體、具體抓,切實落實各項目標任務。四是強化資金投入責任。從法律上明確資金投入對象、額度,能更大程度加大資金投入力度,并確保資金健康運行。五是強化社會共同責任。從法律上明確社會共同責任,用法律制度來制約和規范扶貧開發工作中的各行為主體。有利于各級各單位加強協調,密切配合,主動承擔責任;有利于扶貧部門充分發揮指導、協調作用,統籌安排,集中資金,整合力量,提高扶貧開發工作效益。

  二、扶貧開發難點較多,必須靠法律途徑來解決 

1、扶貧開發定位模糊需要依靠法律來明確。由于相關立法的滯后,我國對扶貧開發的定位,即對扶貧開發的性質和任務、地位和作用沒有權威明確的法律規定,這給扶貧開發的健康發展和管理帶來了困難。從地位上來說,扶貧作為綜合性協調機構,沒有從法律上明確其指導協調的社會地位,工作優劣與領導重視程度相關,難以充分發揮其應有的工作職能。從任務上來說,扶貧作為一項社會系統工程,社會性較強,集交通、水利、能源、農業生產等農村工作于一身,實行政府主導、扶貧主管、社會參與的工作方式,但不可避免存在多頭管理、效率較低的問題。這就有必要從法律上明確扶貧開發的工作定位。
    2、扶貧難度越來越大需要依靠法律來解決。盡管持續近30年來的扶貧事業大大減少了貧困人口,但是當前的扶貧任務仍然很艱巨,而且扶貧的難度越來越大。第一,由于自然條件惡劣、社會保障系統薄弱和貧困人口自身綜合能力較差等因素,目前已經解決溫飽問題的貧困人口還存在很大的脆弱性,容易重新返回到貧困狀態。更重要的是,貧困地區容易形成“貧困——生態惡化——更加貧困”的惡性循環。第二,盡管扶貧開發已使廣大農村貧困地區的貧窮落后狀況明顯改變,但貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的變化,貧困地區社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。第三,由于中國人口基數很大,在今后相當長的一個時期將面臨就業壓力,這必然會影響到貧困人口的就業,使很多本來能夠奏效的扶貧措施難以發揮出應有的作用。第四,尚未解決溫飽的貧困人口一般都生活在自然條件惡劣、社會發展程度低和社會服務水平差的地區,這些地區投入與產出效益的反差較大,只有通過制訂向這些地方傾斜的法規和政策,才能克服種種困難實現較快發展,縮小貧富差距。
      3、扶貧項目和資金管理需要依靠法律來加強。近30年來,隨著我國經濟的發展和國家財力的增強,中國政府安排的專項扶貧投入不斷增加,僅“八七計劃”實施期間,中央政府累計投入資金1127億元,相當于1986年到1993年8年投入總量的3倍。同時,各有關部門根據中央的要求,在專項資金和重大工程的安排上積極向貧困地區傾斜,各省、區、市也根據中央要求增加了配套資金。在這種情況下,用好扶貧資金,管好扶貧項目顯得更加重要。它事關貧困地區發展和群眾生產生活大計,事關《中國農村扶貧開發兩個為期十年綱要》任務的如期完成,事關新農村建設、全面建設小康社會和構建和諧社會目標的實現。為了加強對各類扶貧資金的管理,提高使用效益,國務院制定了《國家扶貧資金管理辦法》,對各類扶貧資金的扶持對象、條件等作了明確規定,強調各類扶貧資金要根據扶貧攻堅的總體目標和要求,配套使用,形成合力,發揮整體效益。
     4、扶貧開發工作的主體需要法律來規范。一方面決策者──扶貧開發工作領導者的行為需要規范。決策者是扶貧開發工作重要的主體之一,其決策的正確與否,直接關系到扶貧開發工作的成功與失敗。決策者的決策理論上“差之毫厘”,就會導致實踐中的行為“謬以千里”。另一方面執行者──扶貧開發工作人員的行為,需要規范。由于少數基層干部素質不高,在執行扶貧工作政策時有意或無意出現了各種偏差,影響了扶貧工作效果,破壞了黨群、干群關系。為此,需要通過法律的形式規范決策者和執行者的行為。特別是要將扶貧資金作為一條“高壓線”,嚴格實行責任追究制,促進工作人員勤政廉政。
    5、扶貧工作部門的地位需要依靠法律來提高。隨著貧困對象脫貧難度日益增大和社會各界對扶貧工作的要求越來越高,扶貧工作部門的擔子更重,壓力更大,與當前扶貧工作部門較低的職能地位不相稱。作為當地政府的一個工作機構,扶貧開發辦對項目資金的使用沒有決策權,沒有行政執法職能,只有落實項目的義務。這樣容易導致資源分散,地方和部門配套資金到位難,扶貧資金落實不及時、甚至被挪用等問題。為此,必須讓扶貧工作部門具有一定的獨立性,擁有相應的決策權和行政權,才能確保管好用好扶貧資源,達到真扶貧、扶真貧和扶貧效益最大化的目的。

三、扶貧開發立法迫在眉睫、勢在必行  

1、外國經驗啟示我們立法是縮小貧富差距的有力手段,可供我們借鑒。“要開發,先立法”,古今中外,概莫能外。許多國家為了開發和振興落后地區,紛紛通過制定法律的形式促進后進地區的經濟開發。如美國進入50年代,加強了對開發地區及可持續發展的立法,先后頒布了《地區再開發法》、《公共工程和經濟開發法》、《鼓勵西部植樹法》和《沙漠土地法》等法律。英國分別于1945年和1975年頒布《工業分布法》和《工業法案》,專門解決“失業率”,實行區域開發政策。這些國家的立法,在縮小地區差距、振興和促進落后地區經濟和社會的全面發展起到了非常重要的作用。當然,國外的大開發與我國現今的扶貧開發,其歷史背景、社會性質、具體環境、文化條件以及法制基礎都是根本不同的,兩者不能相提并論。但是,運用法律的力量推動扶貧開發,對促進當前的扶貧開發工作克服困難,打好新一輪扶貧攻堅戰,躍上一個新臺階,仍然有較大的啟發意義。
     2、扶貧開發立法是廣大人大代表、政協委員和貧困對象的心聲。2012年十八大期間,云南民族地區的貧困問題再次引起全國人大代表的關注。人大代表、云南省扶貧辦副主任宋嘉林特別建議:將扶貧多年來成熟的政策、措施上升為法規,以避免地方扶貧的隨意性。建議圍繞國家扶貧開發大綱,制定《中華人民共和國扶貧開發條例》,將扶貧工作轉移到有法可依、依法扶貧的軌道上來。2012年,貴州、甘肅、四川等多省全國十八大人大代表的建設中都發展到扶貧立法問題,多提交了《關于加快我國扶貧立法的建議》,國家應盡快對扶貧立法將扶貧開發的基本方針目標任務政策措施、資金投入監測評價、相構隊伍等納入到法制的軌道上來。
    馬國權委員是寧夏宗教界知名人士,現任寧夏政協副主席。如何進一步提高西部少數民族地區扶貧開發工作成效和規范扶貧開發運行機制,馬國權認為,國家應加快立法進程,有法可依,才能從根本上確保扶貧開發工作的實效。提案指出,扶貧開發是貧困地區特別是西部少數民族地區建設社會主義新農村、促進社會和諧的重要舉措。我國減貧工作取得了舉世矚目的成就。但在實際工作中,由于尚未形成相關的法律體系,在不同程度上還存在著扶貧資金多頭管理、扶貧資源整合難度大、隨意切塊分割扶貧資金、地方財政配套資金落實難和各類社會組織參與扶貧濟困工作的積極性不高等問題,只能用法律手段加以調整。
      3、扶貧開發立法是實現我國《綱要》目標的迫切需要。2001年,黨中央、國務院制定并頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》(以下簡稱《綱要》),明確提出繼續解決和鞏固農村貧困人口溫飽問題、促進貧困地區全面發展、為達到小康水平創造條件的奮斗目標。《綱要》實施以來,扶貧工作取得很大成就,但需要扶持的貧困群體數量依然龐大,扶貧工作任務仍然繁重。按照我國現行的年農民人均純收入683元的貧困標準,目前全國農村仍有2365萬人沒有解決溫飽問題,而處于年收入683-944元的低收入群體,還有4067萬人。兩者合計6432萬人,都是我們需要扶持的對象。在實際工作中,建檔立卡的對象有近1億人。根據世界銀行和亞洲開發銀行的研究報告,我國的貧困人口總數僅次于印度,列世界的第二位。今年是《綱要》實施第7年,余下時間很短,未來三年如不繼續全面加大扶貧工作和投入力度,那么,《綱要》所確定的戰略目標就難以如期完成。如果收入差距擴大的趨勢得不到有效控制和扭轉,就會影響社會和經濟的健康發展。
      4、深入推進扶貧開發事業的客觀需要。一是扶貧開發工作的意義需要法律來保障。扶貧開發立法是構建和諧社會的內在要求,是貧困群眾獲得自我發展能力的客觀需要,是全社會支持扶貧開發工作提供法律保障的重要途徑。二是扶貧開發較多的難點、重點、熱點,必須靠法律途徑來解決。扶貧開發定位模糊需要依靠法律來明確;扶貧開發難度越來越大需要依靠法律來解決;扶貧項目資金管理需要依靠法律來加強;扶貧開發工作的主體需要法律來規范;扶貧工作部門的地位需要依靠法律來提高。三是扶貧開發立法迫在眉睫、勢在必行。外國經驗啟示我們立法是縮小貧富差距的有力手段,扶貧開發立法是扶貧對象的強烈企盼也是社會各界的多年呼喚,更是實現國家和省的新十年《扶貧開發綱要》目標的迫切需要。四是加強扶貧開發立法,是加快扶貧開發的重要舉措。扶貧開發不能邊緣化,扶貧開發必須加大政策扶持力度,必須深化社會扶貧,必須落實扶貧責任,必須配置強有力的專職機構。五是扶貧開發形勢變化,需要通過加強立法來適應。扶貧開發立法缺失制約了各級政府扶貧發展戰略的制定,影響了扶貧工作的整體推進,不利于扶貧開發組織管理。
 

四、扶貧開發形勢變化,需要通過加強立法來適應

1、扶貧開發立法的缺失,制約了各級扶貧發展戰略的制定。我國目前正處于并將長期處于社會主義初級階段,在較長時期內存在貧困地區、貧困人口和貧困現象是不可避免的,因此,我們應充分認識我國扶貧開發的長期性、復雜性和艱巨性,把它提高到堅持以人為本、構建和諧社會的戰略高度來對待,并把它納入國民經濟和社會發展的總體規劃來實施。長期以來,我國扶貧開發工作雖然依照國家有關文件在執行,明確了奮斗目標、基本方針、對象與重點、內容和途徑,以及政策保障、組織領導等,但作為一定時期印發的文件,顯然有其一定的局限性,沒有、也不可能從經濟社會發展的總體戰略上予以明確的規范,扶貧開發立法的缺失和滯后,無法從根本上完善農村金融服務體系,最大程度地為貧困地區和貧困農戶的發展提供信貸支持,從而從宏觀的層面維護貧困地區、貧困人口的利益。
    2、扶貧開發立法的缺失,影響了扶貧工作的整體推進。目前,我國在短短的近30年扶貧開發時間里,雖然解決了2億多貧困人口的溫飽問題,但這只是完成扶貧攻堅這項歷史性任務的一個階段性勝利,從全國來說,當前尚未解決溫飽的貧困人口數量不多,但解決的難度加大,初步解決溫飽的貧困群眾,由于生產生活條件尚未得到根本解決,他們的溫飽還不穩定,鞏固溫飽成果的任務還很艱巨。如果這樣一個龐大的人群長期不能穩定解決溫飽,新農村建設就無扶貧資源、扶村幫戶并舉、著力消除貧困、實現和諧發展”將成為空談,扶貧開發勢必成為新農村建設的陪襯而不是重點,被淡化或被邊緣化,
    3、扶貧開發立法的缺失,不利于扶貧的組織管理。一是不利于建立長期有效的扶貧工作機制。按照中央關于“省負總責,縣抓落實,工作到村,扶貧到戶”的要求,貧困地區必須把扶貧開發作為黨委、政府的中心任務,進一步建立健全扶貧開發工作領導機構和管理機構,把扶貧開發的方針、政策、措施真正落實到貧困鄉、村和貧困戶。扶貧開發立法的缺失,不利于建立長期有效的扶貧工作機制,使領導負責、目標管理、動態管理,難以實施。二是不利于落實扶貧工作計劃目標。因扶貧開發立法的缺失,凡納入規劃或計劃實施的扶貧開發項目,不能按期保質保量組織實施,上級政府和部門也不能予以必要懲戒,真正追究領導責任。三是不利于加強扶貧工作管理與協調。不能實現法律意義上的政府主導型的扶貧開發框架,難以加強扶貧政策設計的合理性和各職能部門間的協調,有針對性地設計支持政策和扶貧方案,從而難以進一步加強和提高扶貧資金與項目的組織管理水平。
      一是扶貧方法的創新。扶貧開發的方法就要創新,就要調整方法。古人說:“給人以魚,不如授人以漁。給人以獵物,不如給人以獵槍”。這時就要多給“漁”、多給“獵槍”,使貧困者有條件生產生活以至增強“造血功能”。
      二是扶貧產業的創新。產業扶貧本是扶貧開發的重要手段,但十多年來的產業扶貧,效果還不十分明顯,就要創新新的產業,尤其是要選擇朝陽產業。象湖南城步苗族自治縣這個國家扶貧工作重點縣,近幾年來就選擇了自己山多、山高、氣候特殊,適合延季蔬菜種植的特點,而把延季蔬菜作為新的發展產業(種一畝延季西紅柿的收入相當于種十畝稻谷的收入),使種植延季蔬菜的貧困農民加快了脫貧致富的步伐。
    三是資源整合的創新。在國家實行“工業反哺農業,城市帶動鄉村”和“多予、少取、放活”等方針政策,大力建設社會主義新農村的大背景下,各方面投入農村的資金越來越多,要在“渠道不亂,用途不變,各負其責,各記其功”的原則下,千方百計整合好各種資源向貧困地區傾斜,并減少“錦上添花”,多搞“雪中送炭”,做到真扶貧,扶真貧。
    四是金融服務的創新。對于要求脫貧、加快增收的農民和企業來說,力爭得到金融信貸方面的幫助和支持,是非常迫切的。然而,現實生活中扶貧貸款立項的范圍比較狹窄、社會信用建設滯后、貸款擔保難等問題嚴重制約了在扶貧方面金融服務的推陳出新。

五、加強扶貧開發立法,是加快扶貧開發的重要舉措

20多年的扶貧開發實踐,已經為扶貧開發立法奠定了良好的工作基礎。我們認為,目前全國統一立法,時機成熟,民心所向。根據我們的實踐,扶貧開發立法要解決如下一些問題。
    1、扶貧開發不能邊緣化。中國近30年農村扶貧開發工作取得了巨大的成效,但目前有一些人存在一些錯誤的思想觀念,對扶貧開發工作在淡化,認為存在貧困問題解決得差不多了、開發式扶貧不如救濟式扶貧、叫窮影響自己政績等,這些錯誤認識嚴重干擾了扶貧開發進程,動搖民心。我們認為,在大力開展社會主義新農村建設的今天,扶貧開發是貧困地區新農村建設的重要舉措,不但不能削弱,而且要加大力度,長期堅持。解決思想認識問題,只有通過立法,才能進一步把全黨全民的意志統一起來,加以規范。
    2、扶貧開發必須加大政策扶持力度。盡管過去有些文件有些政策規定,但總的來說,不全面、不統一、力度不大、執行難度大,貧困地區、貧困群眾得不到政策扶持。我們建議,通過立法,對貧困地區在財稅、移民搬遷、土地礦產資源開發、基礎設施、社會事業發展、農業產業化等方面,要制訂可執行、要執行、能執行的優惠政策,調動重點縣增收的積極性,增強政策的執行力。 
    3、扶貧開發必須深化社會扶貧。構建和諧社會是當今中國社會的主題,各行各業,先富起來的地區和一部分人應自覺加入扶貧開發這項偉大和艱巨的事業中來,使貧困地區、貧困群眾跟都能受改革開放的成果,對重點縣要實行部門政策傾斜,重點幫扶。但從實踐來看,有不少數部門或人把扶貧開發當作為搭頭,不重視,應付了事。我們建議,通過立法,把扶貧開發作為各部門、先富起來的地區和人的法定責任固定下來,不作為就是違法行為,把道德責任提升到法律責任。
    4、扶貧開發必須落實扶貧責任。帶領貧困地區、貧困群眾脫貧致富是各級政府義不容辭的責任。有些地方貧困面貌確實發生了翻天覆地的變化,但有些地方貧困面貌依舊,爭“貧帽子”積極,到手后就不重視。我們建議,要把扶貧開發目標任務,項目資金管理,扶貧開發政策落實等內容,對各級政府、各個部門,特別是重點縣政府在加快發展中給予定位和明確。通過落實責任,加大領導力度,真正落實各項扶貧措施。
    5、扶貧開發必須配置強有力的專職機構。從中國目前的扶貧開發機構配置來看,從中央到地方都是各級政府的非常設的臨時議事協調機構,而且各地不一,由于機構性質所決定,很難承擔起工作重任。為了適應新形勢的發展需要,我們建議,通過立法,設立扶貧開發的執掌機關,中央設立扶貧開發署、地方設立扶貧開發政府組成局,強化執法手段,提高工作效果。
      6、政府主導、專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、自我扶貧的“大扶貧”格局的形成,為扶貧立法奠定了堅實的工作基礎。貧困是動態的,更是代際傳遞的,扶貧工作絕非一勞永逸;扶貧是一項系統工程,過去涉及農村、農民、農業,目前和今后更是涉及“兩化”互動、三化聯動、統籌城鄉,更不是扶貧開發部門單打獨斗所能完成的。必須樹立長期作戰的思想,需要營造政府主導、各級各部門、社會各界人士、扶貧對象共同參與的“大扶貧”格局,需要建立自覺、主動履行各方責任、義務的穩定機制。特別地說,在農村城鎮化、農業工業化、農民市民化進程中,發展才是緩解直至消除貧困的根本途徑。而這樣一種格局的建立和形成,只有通過扶貧開發工作的法制化建設,才能得以實現。這是堅實的工作基礎。
      自從改革開放近三十年來,通過立法體制的改革、立法者的辛勤勞動,催生了立法的累累碩果。在現行有效的200多件法律中,從政治到經濟、從思想到文化、從科學到教育,從Ⅰ次產業到Ⅱ次產業再到Ⅲ次產業等等,可謂是“無所不包”。然而非常遺憾,扶貧開發工作就至今沒有自己的法律。在擔當扶貧開發工作越來越難也越來越重要的今天,對扶貧開發工作進行立法打好打贏新一輪脫貧攻堅扶貧開發攻堅戰,就顯得十分必要和非常緊迫了。
 
城步苗族自治縣扶貧辦馮世民 張胤

 

 


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